据新华社电 为进一步规范和推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部近日做出联合部署，以推动我国农村土地所有权确权登记发证“全覆盖”。

　　国土资源部地籍管理司司长朱留华9日在此间的新闻发布会上说，为进一步规范和加快推进农村集体土地确权登记发证工作，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，对农村集体土地确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等做出详细规定。按照《意见》规定，农村集体土地所有权确权登记发证要覆盖到全部农村范围内的集体土地，包括属于农民集体所有的建设用地、农用地和未利用地，不得遗漏。确定集体土地所有权主体，遵循“主体平等”和“村民自治”原则，按照乡(镇)、村和村民小组农民集体三类所有权主体，将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。

　　针对现实中“合村并组”、“撤村建居”涉及的集体土地权属问题，《意见》明确规定，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注原农民集体土地面积。涉及依法开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治的，原则上应维持原有土地权属不变；依法调整土地的，按照调整协议确定集体土地权利归属，并依法及时办理土地变更登记手续。对于“撤村建居”后，未征收的原集体土地，只调查统计，不登记发证。

　　《意见》强调，严格禁止对违法用地未经依法处理就登记发证。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。

　　非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。

　　专家

　　昨日，就《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》出台的相关背景和针对的现实问题，南都记者采访了曾参与土地管理法修改专家论证的物权法学者、中国政法大学国土资源法律研究中心主任李显冬教授。

　　在李显冬看来，《意见》的出台，是我国市场经济发展到一定阶段的需要，也是国家加强对土地的行政管理需要。

　　回顾改革开放以来我国农村土地法律制度的变迁，李显冬说，由承包合同所形成的农村承包经营制度，本质上是债权；一开始对农村土地特别是农户承包地，国家立法强调的是，在承包合同成立之后，农户才取得相关权利；而并不是特别强调“登记发证才发生法律效力”。

　　随着商品经济和城市化的发展，中国社会带来了一系列的拆迁、征地问题。李显冬认为，这客观上说明了农村家庭联产承包的土地经营需要从“债权化”走向“物权化”。

　　“说到底，农村集体土地的权利本质上是物权。”李显冬分析说，在商品经济发展过程中，土地是非常重要的生产要素；在现行法律框架下，农村土地流转肯定要进行；而一旦流转，不同权利主体之间的矛盾和冲突就不可避免。

　　因此他认为，农村集体土地确权登记发证的背景，就是通过确权登记发证，来反映不同权利主体对土地权属“公示公信”的需求：“农村集体土地确权登记之后就要公示，从而产生公信力。”

　　针对当下发生在我国城乡接合部和农村地区的征地、拆迁等问题，李显冬认为，这些问题产生的根源之一，就在于“当时的合同在制定、表述上是否严密、准确，从而影响权利主体的现实利益，导致矛盾激发”；而在完善了农村土地登记确权之后，“至少有助于避免这些问题的再度产生。”

　　因此他总结，《意见》要解决的问题之一是限制物权，如规范农村土地承包经营权的划分、流转和变迁中所出现的问题；但从农田保护的角度，《意见》也同样强调加强土地复垦、实现占补平衡等问题：“如果没有确权登记制度，这些就谈不上了；如果地方政府骗你，也根本没有办法。”

　　《意见》的出台，是否会注意与正在修订中的《土地管理法》的衔接？作为在国务院有关部门组织的《土地管理法》专家论证上签字的学者，李显冬给出了肯定的答复。

　　据李显冬介绍，这次修订《土地管理法》，最基本的指导思想就是“要建立全世界最严格的土地管理制度”；而这个土地管理制度“要规划优先，要起到龙头地位和作用”。

　　李显冬强调说，所有行政管理的基础和前提，就是有可靠的土地管理信息；农村集体土地确权登记之后，如果政府要剥夺农户的土地承包经营权，就得给予合理的补偿，否则农户不干；但农户怎么证明这个承包经营权属？就靠登记确权的土地承包经营权属证书。因此他认为，《意见》将为未来《土地管理法》的通过奠定基础。

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